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3、近两年来，许多PPP项目签订了PPP合同，其条款和条件的设置与过去常用的特许经营协议很像，但并未提及“特许经营”，也没有特许经营权授予的环节，如果把特许经营协议定义为行政协议，则如何定性特许经营协议与PPP项目合同，如何处理特许经营协议与PPP项目合同的关系，有待商榷。

（四）要在行政诉讼之外，为仲裁裁决留出空间。

1、公共利益和私人利益并不是完全对立的，对公共利益的保护是对私人利益最大的保护。行政诉讼、民事诉讼、仲裁都是保护公众利益的方式。

2、考虑到断案人员专业性、特许经营项目复杂性、争议解决时效性、独立性、保密性、灵活性及国际执行性等方面，仲裁甚至可能优于诉讼。我国的行政法传统和行政诉讼力量相对缺乏，独立司法环境的营造、行政诉讼能力的建设、政府诚信履约机制的建立都需要一个较为长期的过程。

3、采取行政诉讼并不等同于一定能够保护政府或其代表的公共利益，同时，地方政府的胜诉率提高也并不等于公共利益受到保护。

4、我国特许经营已有近三十年经验，过去特许经营协议双方基本按照平等法律关系的角度处理争议问题。如将近三十年的惯例完全推倒重来，将特许经营协议归类为行政协议，要求采用行政诉讼，可能引起一定的抵制情绪。同时也需处理好存量项目中对争议解决方式的约定条款和行政诉讼法及最高法司法解释之间的关系。

5、从实践看，大部分社会资本（包括国企、民企和外企）对行政诉讼持有疑虑，尤其是反对强制在项目所在地展开法律诉讼，而更倾向于采用仲裁、民事诉讼解决争议。外企进入项目时，由于顾及政治、法律等不确定性，一般要求合同中必须约定可以依据国际仲裁的条款。

6、从技术层面看，如果确有政府授权，且在公共服务和产品供应方面有公权力的行使，可以考虑“二分法”，即可以将争议的原因进行区分，当政府行使公权力或行政权力时引起争议，则采用行政诉讼；其他不涉及政府职能、不涉及法定问题的争议，尤其是仅涉及合同履行、合同效力的争议，则可以采用民事诉讼。简言之，行政争议归行政诉讼，民事争议归民事诉讼或仲裁。

（五）不论我国的PPP制度是保持特殊性还是与国际惯例保持一致，都应经得起实践检验，利于长远发展。

1、全球经验表明，绝大多数国家对特许经营协议或PPP合同争议救济适用仲裁。英美法系国家并不将行政诉讼当做一类单独的诉讼对待，而是全部作为民商事合同来处理，采用民事诉讼或仲裁。只有少部分大陆法系国家才讨论合同性质的划分、讨论合同争议解决是采用行政诉讼还是民事诉讼。

2、在英国，由于PFI项目时间长、金额大、关系公私两部门合作，因而可能更为关心的是合同条款调整机制的设计，尽可能避免争议的产生。

3、德国在《反限制竞争法》第四章专门规定了特许经营的条款，超过500万欧元的特许经营项目属于《反限制竞争法》规定的内容。而由于《反限制竞争法》性质上属于私法规范，因此特许经营协议属于私法合同，由私法民事法院管辖。低于500万欧元的特许经营项目，大部分主流观点认为也应由民事法院管辖争议解决。

4、在中国台湾，2015年修订《促进民间公共建设法》提出，当争议协调无果时，可以提起仲裁。

5、无论是采用司法途径还是仲裁，最基本的一点是用公平、公开、公正的程序解决争议。与此同时也应关注守约机制的建设，公权力的规制、PPP条款本身的优化，以及合作双方履约能力、契约精神的培养。